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[감찰제(동) 監察制] ()

관료제를 근간으로 유지된 중국 정치체제에 서는 근대 감찰제도의 영역에 포함될 수 있는 직제와 직분이 고대부터 형성 · 유지되고 있었 다 . 정치 전반에 대한 조사 · 감시활동과 함께 황제의 정무 및 일상 전반에 대해 발언권을 갖는 간관(諫官)과 내외 관료들의 기강을 숙정 하는 어사(御史) , 그리고 지방관 감독을 위해 파견된 각종 임시 관직들이 여기에 해당된다. 간관은 황제가 유교 윤리에 어긋난 행위를 하거나 실정을 범했을 경우 , 충언으로 이를 바로잡는다는 독특한 직책이었다 . 한대(瀚勺 의 간의대부(諫議大夫)와 광록대부(光椽大夫), 수 ·당대(隋唐代)의 납언(納言) , 습유(拾遺) , 급 사중(給事中) 등이 간관의 명맥을 이어온 관직 들이다 . 이들 직책은 국왕에 대한 견제와 함 께 , 측근에서의 보좌 기능을 병행하는 이중적 인 역할로 설정되었다 . 14세기 말 황제 중심 의 집권관료 체제가 완비된 명대(明代)에 이 르면 , 간관의 역할을 맡은 육과(六科) 급사중 (給事中)은 중앙에서 처리되는 모든 문서의 필 사 · 등록을 하는 과초(科抄) 업무를 담당하고 , 내각과 황제에게 정치적 정보를 가장 먼저 전 달하는 비서 기관의 기능도 겸했다 . 이를 통 해 급사중은 행정 전반과 관료들의 업무를 검 열하는 가장 심도 있는 감찰활동을 겸해 나갈 수 있었다 . 또한 급사중에게는 내각에서 하달 된 황제의 지시를 전달하는 과정에서 그 내용 을 검토하고 잘못을 시정하는 봉박(封駁)의 권한이 주어졌다 . 이것은 유교적 도덕주의에 입 각하여 황제의 일거일동을 바로잡는 간관의 계통을 잇는 것으로 간주된다.
감찰 담당관인 어사(御史)는 친한(秦漢) 제 국부터 청조 멸망에 이르기까지 명맥이 유지 된 직책이었다 . 한대 이래 관료의 부정을 적 발하는 기관인 어사대(御史臺)는 관료들의 행 동을 감찰하여 통치조직 전체의 기강을 숙정 하는 역할을 맡았다 . 육조(六朝)시대부터 어사 에게는 ' 풍문언사(風聞言事) ' , 곧 출처를 밝히 지 않은 소문을 바탕으로 한 탄핵활동이 허용 되었다 . 이는 실체를 알 수 없는 풍문을 백성 의 소리로 인정하고 이를 감찰과 탄핵에 이용 하는 한편 , 발언자에게 일종의 면책특권을 부 여한 언론보호 조처였다 . 이것은 통치조직 전 체의 기강 숙정을 도모한다는 실효성 이외에 도 , 백성과 사대부 사회의 여론을 정치의 바 탕으로 삼아 유교적 도덕정치를 실현한다는 명분을 바탕으로 하고 있었다 . 관료들에 대한 탄핵 범위는 뇌물수수나 당파활동 , 군사작전 의 실패 등 직무와 관련된 것뿐만이 아니라 , 인격적 결함이나 사생활의 문제점 등 도덕성 과 전인적 영역에까지 걸쳐 있었다 . 이런 탄 핵활동이 주요한 정치 챙점을 구성한 점은 중 국 정치의 주요 특색으로 평가된다.
어사는 보통 영어의 censor(감찰관)로 번역 되지만 , 역사적 맥락에서 볼 때 서구 문명권 의 감찰제도와는 그 성격이 달랐다 . 고대 로 마제국의 감찰관에 기원을 둔 서구 국가들의 경우 , 감찰제도는 주로 민간의 호구 · 재산 등 에 대한 전국조사(census)나 검열활동 등 민중 에 대한 견제와 감시에 중점을 둔 직책이었 다 . 이에 비해 어사는 관료의 풍기 단속과 부 정부패 방지 및 정부기관에 대한 내부 감사 등 관료제 내부의 숙정을 위한 직책이었다. 중국의 감찰제도는 곧 관료조직의 원활한 운 영과 부정부패 방지 , 상호견제 등을 위해 고 안된 점에서 오히려 근대 관료제의 감사제도와 유사성을 발견할 수 있다.
한편 , 중앙 감찰관을 지방으로 파견 , 민정을 시찰하고 지방관의 기풍을 시정하는 지방 감 찰제 운영으로 인해 지방행정에서 감찰관의 권한이 강화되었다 . 송대의 최대 지방 행정구 역인 로(路)를 통치하는 감사(監司) , 금(金)과 원(元)의 행성(行省) , 당대(團幻 이전의 자사 (]史) 및 명 · 청대의 지방 장관인 총독(總督) · 순무(巡撫) 등은 원래 행정관이 아니라 , 각 지 방의 관료를 감독하기 위해 중앙에서 파견한 감찰관이었다 . 11세기 이후 중국에서는 중앙 과 지방을 연결하는 단기 파견직에 불과했던 지방 감찰직의 감찰 구역이 점차 행정구획으 로 변천하는 현상이 뚜렷이 나타난다.
명대 각 지방을 순회하는 파견 감찰관으로 임명된 순안어사(巡按御史) 역시 지방행정 전 반에 걸쳐 결정적인 영향력을 행사했다 . 1년 단위로 파견되는 단기 감찰직인 순안어사가 장관인 순무와 동등한 권한을 행사하는 지방 정치의 실질적인 담당자로 힘을 발휘할 정도 였다 . 청대 초기 순무 , 총독직이 만주인과 팔 기(j\旗) 소속의 기인(旗人)으로 채워지는 과 정에서 순안어사 직제 자체가 폐지된 것은 역 으로 이들이 가졌던 영향력을 잘 말해준다. 청조에서는 감찰관을 중앙에서 파견하지 않 고 지방장관인 총독과 순무에게 속하 지방관 의 감찰을 맡기고 임용권 일부를 위양하는 정 책을 펴 나갔다.
감찰제의 또 다른 주요한 면모는 송대 이 래 신예 엘리트들이 감찰계통 조직에 임명되 면서 ' 언로(言路) ' 의 담당자라는 역할을 부여 받게 된 점이다 . 황제의 실정을 바로잡는 간 관이 감찰조직에 포함되었고 , 활발한 언사를 통해 정치를 자유롭게 비판하고 천하의 문제 를 논하는 기풍이 이상적인 정치로 간주되었 다 . 나아가 명대의 순안어사는 지방행정에 대 한 감찰활동과 더불어 , 지방관과 지방 실정에 대한 각종 정보를 중앙으로 전달하는 언론의 
통로 역할을 했다 . 이처럼 감찰관들이 정치의 제일선에서 활약하게 되면서 , 13도 감찰어사 와 6과 급사중을 합칭하여 과도관(科道官)이 라고 부르게 되었다 . 대부분 전시(殿試)에서 우수한 성적을 거둔 상위 합격자들로 구성된 과도관은 정치무대에서 ' 언관(言官) ' 이라는 별칭으로 지칭된다 . 이들의 활동은 근세에 벌 어졌던 다양한 정치투챙과 불가분의 관계에 있었다.
고려와 조선의 경우 역시 관료를 감찰· 탄 핵하는 임무를 가진 대관(臺官)과 국왕을 간 쟁(諫諍)하는 임무를 가친 간관(諫官)은 관료 제 구성에서 주요한 비중을 차지했다 . 고려시 대에는 군주의 옳지 못한 처사나 과오에 대해 간언하는 간쟁 , 부당한 조칙을 되돌리는 봉박 (封駁) , 문무 관리의 임명이나 법률의 개정 · 폐지 등에 심사 . 동의하여 서명하는 서경(署經)과 같은 감찰 기능이 중서문하성의 낭사와 어사대의 대관에게 부여되었다 . 이들을 대성 (臺省)으로 통칭하였다 . 조선에서는 사헌부의 하급 관원인 감찰이 곳곳에 파견되어 일반 관 료들의 부정부패를 감시했다 . 또한 감찰관 파 견을 비밀에 부친 암행어사 제도는 조선의 독 특한 지방감찰 방식이었다 . 이 제도는 지방수 령 , 토호들의 전횡을 막기 위한 것으로 , 민섕 보호와 지방 통치기반의 안정을 겨냥한 것이 었다.
이런 제도들은 전제왕권의 규제와 함께 관 료조직의 자정작용을 대표하는 것들로 , 실질 적 효과뿐 아니라 상징성과 도덕성 면에서 관 료제가 정착되는 데 중요한 작용을 했다 . 또 한 대관과 간관을 합쳐 부르는 대간(臺諫)은 정치 · 문화 · 경제 전반에 걸쳐 사회적 이슈를 만들고 챙점화해 가는 역할로 조선 사회에 커
다란 영향을 미쳤다 . 必 차혜원
[참고문헌]
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강도 肛
 
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