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[감찰제(한) 監察制] ()

중앙 및 지방 관료들의 활동을 감시하고 부정 을 적발하기 위해 마련된 제도이다.
동아시아 군주제 국가에서는 중앙집권적 관료제도가 갖추어지면서 관료를 통한 효율 적 지배를 위해 감찰기구를 운영하였다 . 지방 감찰의 경우 군주에 의해 임명된 관원이 일정 한 지역을 순찰하며 지방관의 지방통치를 감 찰하도록 하였는데 , 감찰 기능이 미치는 지역 들이 점차 행정 구역화하면서 중앙에서 파견 된 특별한 감찰기구의 활동은 약화되고 , 감찰 기능은 상급 행정기구의 상시적인 기능으로 정착되어 갔다.
우리나라에서도 중앙집권적 관료제도의 확 립과 함께 감찰 기능도 정비되었다 . 중앙정부 내의 감찰 기능은 고려의 사헌대(司憲臺) · 어 사대 (御史臺) · 금오대 (金吳臺) · 감찰사(監察百l) , 조선의 사헌부(言〕憲府)와 같은 관부를 통해 상 시적인 체계를 갖추었다 . 조선시대 사헌부의 비리 감찰 기능은 실제 사헌부 6품관인 감찰 (監察)의 직무를 통해 확인할 수 있다 . 사헌부 감찰은 지방에 파견되어 어사와 같은 기능을 수행하기도 했고 , 중앙 관청에 대한 청대(請臺) 업무를 통해 장기적인 감찰을 하였다 . 청 대란 초기에는 모든 관서에서 , 후기에는 재정 담당 부서에서 행해지던 것으로 , 회계 장부와 현물 목록을 대조하는 일이었다 . 사헌부 고위 관원들은 언관(言官)으로서 활동하였는데 , 조 선시대에 관료들의 비위 적발보다 도덕성의 제고를 통해 비위를 사전에 예방하는 차원에 더 관심을 가지고 있었음을 보여준다.
지방관에 대한 감찰은 각 시기별 지방제도 의 특성을 반영하면서 변화하였다 . 고려시대 에는 5도의 안찰사(按割吏)가 지방의 주현(州縣)을 순행하며 수령의 활동을 감시하고 민정 을 시찰했다 . 6개월이라는 기간 동안 순찰 임 무를 맡은 안찰사와 달리 , 수시로 지방에 파 견되어 일시적인 임무를 수행했던 도순검사 (都巡檢使) , 도순문사(都巡問使) 등도 감찰의 기 능을 수행했다 . 안찰사는 중서성의 낭청이나 어사대와 비서성의 측근들로 , 질품은 높지 않 았지만 막중한 감찰 기능을 수행함으로써 권 한이 매우 컸다 . 안찰사 제도는 지방 유력자 를 대신하여 중앙의 통치권한을 위임받은 수 령제도를 정착시키기 위한 제도적 장치였다 고 할 수 있다 . 고려 중기 이후로는 안찰사도 행정장관으로서 발전되어 갔고 , 조선으로 이 어졌다.
조선은 국왕-감사-수령의 지방통치 방식을 택하였다 . 관찰사는 도의 장관으로 수령을 통 할하는 위치에 있었고 순찰의 기능을 가졌으 나 , 점차 감영에서 지방행정을 총괄하는 역할 을 하였고 순찰의 기능은 약화되었다 . 국초부 터 부정기적으로 감찰관을 지방에 파견하였 는데 , 태종대까지는 지방관의 비위보다는 토 호들을 감시하는 기능이 우선되어 집권적 지 방 지배체제를 안착시키기 위한 목적이 컸음 을 알 수 있다 . 부민고소금지법(部民告訴禁止法)의 시행 등으로 수령의 권한이 강화되고 지방통치체제가 안정화되면서 , 점차 외관의 비위감찰과 백성의 고통을 파악하는 일이 감 찰관의 주 임무가 되었다 . 부정기적 감찰관으 로서 가장 먼저 중앙에서 파견된 것은 세종대 지방에 파견된 사헌부 관원인 행대(行臺)였다. 행대는 짧은 임무수행 기간과 수령과 같은 6 품의 관원이라 감찰활동을 충분히 하기 어려 워 , 명망 있는 조관(朝官)이 사헌부의 직을 겸 임하며 지방의 감찰을 담당하도록 하는 분대 제도가 시행되었다 . 분대는 분순어사(分巡御使)라 불리기도 했는데 , 분순어사는 감찰권과 함께 수령의 고신(告身 , 임명장)을 거두고 구금 하여 국문할 수 있는 권한을 가졌다 . 성종대 이후로는 강직한 조정 관료들을 사헌부직의 겸직 없이 어사로 임명하여 지방 수령을 감찰 하도록 하였는데 , 이것이 조선 후기 암행어사 제도의 기원이 된다.
조선 후기에는 감사의 역할이 더욱 행정장 관의 측면으로 기울면서 외헌(外憲)보다는 방 백(方伯)으로서 역할이 우선시되었다 . 국가에 서는 시종신(侍從臣)을 어사로 파견하여 지방 관에 대한 감찰을 하는 외헌으로서의 기능과 함께 , 민(民)의 동향과 사회문제를 파악하는 민의(民音.) 수렴의 역할을 맡겼다 . 특히 후자 의 역할은 조선 후기의 상황에서 비롯된 새로 운 것이었다 . 어사는 지방의 읍폐와 민의 고 통을 상세하게 파악하여 별단(別單)을 올려 보 고하였는데 , 별단의 비중이 증대되고 있어 민 의 실상을 파악하는 일이 어사의 주된 임무였 음을 보여준다 . 어사의 감찰 범위도 찌를 뽑 아 무작위로 선정된 읍으로 제한하는 방식에 서 , 어사가 지나는 모든 읍으로 확대되었다. 어사는 수령뿐 아니라 관찰사에 대한 감찰권 도 가지게 되었다 . 중앙에서 파견된 어사가 모두 비밀리에 파견되어 암행하는 것은 아니 었으나 , 특별한 목적을 위해 파견되는 별견어 사(체]遣御使)에게도 감찰권을 부여하였고 , 18 세기에 들어오면 암행어사 제도가 더욱 발달 하게 되었다 . 암행어사 제도는 유덕자에게 위 임하던 조선 정치의 근간이 흔들리면서 새로 운 시스템을 모색하는 과도기적인 현상이었 으나 , 국가의 백성들에 대한 직접 지배가 강 화되었다는 점에서 근대적 관료제로 바뀔 가 능성을 보여준 것으로 평가되기도 한다.

[참고문헌]
고석규 , 「암행어사 제도의 운영과 지방통치」, r암행어사란 무
 
25 
 
감찰제lI동) 》
 
엇인가』 (박이정 , 1999).
김순남 , 「조선 성종대 어사파견과 지방지배」. 『역사학보』 192
(2006).
백상기. 『조선조 감사제도 연구』 (영남대학교출판부 . 1990).
이존희 , 『조선시대지방행제도연구』 (일지사 . 1990).
한상권 . 「어사파견과 지방지배 강화」 , 『조선은 지방을 어떻게
지배했는가』 (아카넷 . 2000).
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