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[대한민국 헌법사(大韓民國憲法史)] ()

I. 헌법은 국가의 통치체제와 국민의 기본권 보장을 원칙으로 정한 국가의 최고 기본법이다. 해방 후 남한 단독정부 수립과 함께 1948717일 공포된 제헌헌법은 현재까지 아홉 차례의 개정을 겪으면서 여섯 차례 공화국' 형태의 변화를 보여주었다. 근대 시민혁명의 결과물인 입헌주의 또는 입헌국가'는 국민의 기본권을 보장하고 권력분립을 중심요소로서 규정한 헌법에 의거하여 통치할 것을 요구하는 정처원리이다. 봉건제와 절대왕정을 무너뜨리고 평둥·자유를 확보하여 인간의 존엄성을 찾으려는 정치적 요구들과 절대국가의 통치로부터 독립하려는 식민국가들의 독립투쟁의 정치적 결정체로서 근대 입헌주의 헌법이 나타났던 것이다. 따라서 근대 헌법은 국가의 통치체제와 이념이 국민의 정치적 자유와 권리를 구체적으로 보장하고 실현하는 방향으로 변화하게 하는 모든 과정과 그 결과의 총체로 나타날 수밖에 없다. 한국 헌법은 봉건제와 절대왕정에 대항하여 이룩된 정치투쟁의 결과라고 보기는 어렵다. 그러나 40여 년간 9차에 걸친 헌법 개정을 평가할 때 헌법은 헌법적 효력을 가진 헌법 규범의 단순한 총화'라고 보는 것이 아니라 형식적 의미의 헌법을 넘어서서 이른바 초설정범적인 기본 가치의 실현체계'로 보아야 할 것이다. 전자와 같이 이해할 때 한국 헌정사는 한국사회의 정치적, 경제적, 사회적 현실과 동떨어져서 고립된 제도사(制度史)만을 의미하게 된다. 제헌 이후 아홉 차례의 헌법 개정 속에서 헌법에 규정되어 있는 정치체제와 이념이 어떠한 배경 하에서 채택되었는지, 그 체제와 이념은 국민의 합의로써 결정되었는지 그리고 통치체제와 이념이 국민의 기본권을 구체적으로 보장하는지, 마지막으로 헌법 이념의 내용과 한계가 선험적어든 현실정치의 타협이든 어느 것에 의해 결정되는 것인지 등의 문제는 변화하는 헌법조문의 해석을 통한 제도사만으로는 절대로 파악될 수 없다.

 

. 1945815일 해방 이후, 남한 단독정부가 수립되고 제헌헌법이 공포되기 전의 약 3년 동안 남한 사회의 헌법사항은 미() 군정 법령에 의해 담지되었다. () 군정은 일제시대의 악법을 개폐하고 국민의 기본권 보장에 관한 군정령(미군정범령 제 11, 1945109)을 발표하고, 또한 대한민국 정부가 공식적으로 건설될 때까지의 기본 통치구조에 관한 과도적 통치 체제'를 갖추었다. 이 시기의 미 군정 법령들은 한국에서 헌범'이자 공식적 규범'으로 나타났다. 1947년 여름 미소공동위원회가 무산되자, 미국은 종래의 방침인 4개국 신탁통치안을 포기하고 한국 문제를 국제연합에 이관하였다. 미국이 '기계적 다수'를 확보하고 있는 국제연합이야말로 미국이 한국의 독립을 위해 노력한다는 명분을 세우면서도 한국 문제로부터 빠져 나을 수 있는 가장 편리한 통로였다. 또한 미국이 노골적인 의도를 감춘 채 남한에 강력한 반공정부를 세울 수 있는 길이기도 하였다(참고로 미 군정청이 1946 8월 실시한 여론조사에 따르면 남한에서 사회주의를 지지하는 사람이 70%로 나타났다. 동아일보, 1946813). 미국을 중심으로 국제연합에서 결정한 남북한 선거를 통한 통일국가의 수립 계획은 소련의 반대를 예상하고 한 조치였고, 결국은 예상대로 북한내에서는 선거가 불가능하다는 것을 이유로 국제연합은 남한만의 단독 총선거를 유도하도록 재결정하였다. 그리하여 통일정부 수립을 위한 한국내의 내적 노력을 국제연합의 결의(사실상은 미국의 의도를 형식화한 것에 불과하다)로 국제적인 문제로 형해화시키고 김구, 김규식 등의 민족주의자들과 좌익 진영의 통일을 위한 노력을 남한만의 단독 총선거'라는 국제연합의 결정으로 배제하였다. 이승만과 그의 옹호단체인 독립촉성국민희, 그리고 이들을 지지하는 한국민주당(한민당)의 보수 우익 세력은 민족주의자들의 남북한 총 선거 및 남복 요인회담 등의 주장을 공산주의자의 주장과 동일한 실현 불가능한 것이라고 반박하면서 남 한 단독 총선거를 전국적으로 추진하였다. "대다수의 한국인들은 한국의 영구분단을 걱정하면서 남한만의 단독선거를 탐탁치 않게 생각했으나"(Channing, Lien., United States Rule in Korea", Far Eastern Survey XVIII, 1949. 4, p. 78) 남한 단독 총선은 계획대로 추진되고 설시되었다. 1918510일 설시된 선거로 198명외 국회의원이 선출되고 531일 국회를 구성하였다. 제헌국회는 2년의 임기를 가진 국회의원으로 구성되었는데, 그 대부분은 무소속이었고 한민당이 일개 정당으로서는 다수의석을 가지게 되었다. 그러나 530선거는 남한의 모든 정당·사회단체가 참가한 것이 아니었고, 특히 김구, 김규식 등 민족주의자들의 총선 거부는 540선거의 정당성에 근본적인 의문을 제기한 것이었다. 194861일 국회 제2차회의에서 헌법기초위원이 선출되어 이미 제안된 초안들(유진오 안과 권승렬 안)을 검토·토의한 후 초안을 작성하여 국회 본회의에 회부하였고, 거의 수정 없이 통과되어 1948717일 공포되었다. 제헌헌법은 건국 초기에 정부의 안정성, 정치의 강력성을 도모할 필요'가 있어 대통령중심제를 채택하였다고 했으나 이는 이승만의 강력한 주장에 기인한 것이었다. 대통령선거는 간선제(間選制, 국회에서 선출), 국회는 단원제를 채택하였다. 헌법 제정에 참여한 사람들은 이미 단정 노선에 찬성을 표하고, 기존질서의 유지에 존재기반을 가진 사람들(즉 일제 관료 중심의 모임인 행정연구회의 회원들, 한민당과 밀접한 관계를 맺고 있던 유진오와 권승렬, 헌법기초위원장 서상일을 비룻한 한 민당원들, 이승만과 그를 중심으로 한 독립촉성국민회소속 의원들)은 모두 보수 우익의 의사만을 대변하였다. 헤방후 전국민의 합의에 기초하여 새 나라 새 헌법이 탄생했어야 함에도 제정 과정에서부터 합의와 단절된 채 헌법 상황은 왜곡되어 나타났던 것이다. 제헌국회는 1950412일 새로운 국회의원선거법을 제정·공포하였고, 이 법에 의해 530일 제2대 국회외원선거가 시행되었다. 5·30총선에는 5·10선거 때 총선을 거부했던 중도파들도 대거 참여하여 많은 사람이 당선되었고, 이승만의 지지세력은 극소수에 불과하였다. 야당의원들이 한국전쟁중 제1,2차 개헌안(의원내각제 주장)을 계속 제출하자, 정부는 정치적인 테러를 자행하는 살벌한 분위기를 조성하면서 대통령직선제와 양원제를 중심으